然而，成都市的征求意见规定，车辆的排气量不小于1.6L或1.4T，驾驶员持有居住证即可，出租车可以直接转为网约车而不用重新申请。
[11]所以，当时中国的基督教、天主教信徒要想真正实现宗教信仰自由，而非被外来势力控制和压迫，首先需要做的是割断基督教、天主教与帝国主义的联系，如周恩来在与基督教人士座谈中所指出的，中国基督教会要成为中国自己的基督教会，必须肃清其内部的帝国主义的影响与力量，依照三自（自治、自养、自传）的精神，提高民族自觉、恢复宗教团体的本来面目[12]。因此，正如曾长期担任中国共产党中央统战部部长的李维汉《在回族伊斯兰教问题座谈会上的讲话》所指出的那样： 我们面对两个问题，一个是宗教信仰自由问题，一个是宗教制度问题，宗教信仰和宗教制度是密切联系在一起的……但是，宗教信仰和宗教制度又是可以分开的，不是每一种规章制度对宗教信仰都是不可缺少的，特别是当宗教在历史上被剥削阶级利用、成为剥削阶级工具的时候……规章制度实际上是为剥削阶级服务的，它只对剥削阶级有利，而对被剥削的广大信教群众说来，则是没有利以至很有害的……所谓公民有宗教信仰的自由，当然不包括任何一种宗教制度都有自由，例如宗教干涉男女平等和婚姻自由的制度等，就不能解释为也有自由。
但群众的志愿布施不加干涉。只有通过政教分离原则，各宗教、教派才会获得平等的发展机会与空间，公民对于宗教信仰也进而才有可能有一种平等的选择自由。还拥有高度的司法权，形成了一套寺院习惯司法制度。，见《对抵御宗教渗透问题的几点思考》，《内蒙古统战理论研究》，2003年第4期，第33页。[16]在新疆，经过清政府对新疆行政管理体制、经济管理制度、司法制度的一系列改革，以及民国时期新疆地方政权的相关改革，伊斯兰教权与当地政权已基本分离，但宗教仍然在社会经济体系中居于重要地位，宗教插手当地行政、司法、教育等情况也普遍存在，有的宗教机构占有的瓦哈甫地数量非常庞大，达几千余亩之多，农民在政治上、经济上遭受着宗教主的残酷压迫[17]。
在同一宗教里面，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由。因此，对于宗教信仰自由的理解，除了公民个人信仰选择的维度，还需从基本权利行使的平等维度加以理解。William F. Funk, Sidney A. Shapiro and Russell L. Weaver: Administrative Procedure And Practice: Problems And Cases 48(2010)。
广州、邯郸、苏州反面列举了不得作为行政决策的事项，包括四类：（1）市场竞争机制能够有效调节的。[12]如何在宪法、地方组织法的框架下，处理好决策机关与人大的关系，是中央层面立法需要注意的一个问题。另一方面要能够解决重大行政决策法治化在现实中遭遇的种种困境，解决现有立法位阶过低、法治动力不足的问题，中央立法需要对规范政府的重大行政决策活动实质发挥作用，一部高度法典化的、具有可操作性的中央立法才能够实现这一立法任务。内容分析对象选择了《湖南省行政程序规定》、《海口市行政程序规定》，浙江省、湖北省、重庆市等16个省级人民政府与广州市、苏州市等7个省会市、较大的市的综合性重大行政决策程序规定，北京市等6个省、市人民政府制定的单一重大行政决策制度规定，展开立法内容分析。
重大行政决策程序立法在地方区域分布的广泛性为中央立法的实施奠定了非常好的基础（区域分布比例情况参见图1）。立法对接层面，各级地方政府承担了先行先试的任务，并沿着两条路径展开重大行政程序立法的推进： 一条路径以2008年《湖南省行政程序规定》为代表，在综合性行政程序规定中规定重大行政决策程序，目前已出台的16部行政程序规定中除《宁夏行政程序规定》之外，其他15部都规定了重大行政决策程序。
[23]如《湖北省人民政府重大行政决策程序规定（试行）》第46条规定：对违反重大行政决策程序规定，导致决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的，由监察机关按照有关规定进行行政问责，并追究相关人员责任。重大决策的中长期利益及短期利益。（3）行政机关利用现有机制发展出制定规则时要遵循新的程序规则，如管制协商程序。7份行政规范性文件包括《白山市行政程序规则》、《酒泉市行政程序规定（试行）》、《凉山州行政程序规定》、《邢台市行政程序规定》、《兴安盟行政程序规定（试行）》、《永平县行政程序暂行办法》、《海北藏族自治州行政程序规定》。
地方关于决策后评估的规定详略不一：有些地方规定很简单，如广西、福建仅用一个条文对决策后评估机制做出概括性规定。如《辽宁省重大行政决策程序规定》第8条规定：决策承办单位在拟定决策方案过程中应当公开征求社会公众意见，并可以采取协商对话会、座谈会、听证会和开展民意调查等方式广泛吸收公众参与。[19]如四川规定政府法制机构出具的合法性审查意见是决策的重要依据。（2）决策机关授权或指定的单位。
再次，与其他关于行政问责规定的立法之间的适用衔接不明确。此外，很多地方立法概括笼统，如对风险评估内容概括性要求进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，[16]这些问题需要中央层面立法时予以进一步完善。
[27]如北京顺义区如果要完成对樱花园小区居民的楼房置换，根据测算需要30亿人民币。[13]2016年6月，两办发布《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，为重大决策、重大行政行为提供法律意见是党政机关法律顾问的主要职责之一。
第二，公告听证会时间地点等相关事项。因此，不能简单将新《行政诉讼法》第70条、第74条的规定适用于重大行政决策。[24]六种情形为：提供重大事项决策决定的事实有重大出入的。[8]在311份规定中，有236份规定的制定机关是县级以上地方各级人民政府，占全部规定的3/4以上。二、地方重大行政决策程序立法的形式分析 截止到2016年5月1日，我们通过北大法宝先行检索、百度补充检索的方式检索了全国31个省级行政区域（22个省、5个自治区、4个直辖市）现行有效的行政程序规定和重大行政决策专门立法，共检索到326份关于重大行政决策的地方规定，其中包括36个地方政府规章和290个行政规范性文件。地方立法虽对合法性审查意见的效力有所规定，[19]却对合法性审查意见的类型及其适用条件这一关键问题缺乏明确的规定，立法尚未能赋予合法性审查足够的制度约束力。
美国1946年《联邦行政程序法》制定过程中各方主体争议很大，作为妥协的产物，《联邦行政程序法》仅将规章制定与裁决纳入立法调整范围，在规章制定与裁决两类行为中，立法又选择以规章制定为主要规范对象，规定了公告与评论程序、正式听证程序两种程序类型。应急预案制定及长期实行的重大交通管制措施类。
第一，程序法应具有可操作性。2010年以后出台的规定，形式上将五大程序制度单独设章加以规定，内容则更为具体、详细，五大决策程序机制内容逐渐丰富、完善，为中央立法打下很好基础。
重大行政决策法治化遭遇的种种困境，原因固然是多方面的，地方立法位阶过低、难以形成对重大行政决策的有效规范则是其中原因之一。[10] （一）立法架构的两种思路 地方重大行政决策立法基本对应事前、事中、事后环节进行规定，但仍存在一些差别，主要体现在对五大决策程序的处理上：有的规定对之并不单独列章进行规定，有的规定则突出五大决策程序的重要性，以五大决策程序制度为章架构立法。
地方立法关于合法性审查主要针对第二个阶段，即由决策机关法制机构开展的合法性审查。另一方面更需要借力新《行政诉讼法》，通过司法审查进一步明确公众参与重大行政决策的法定程序的具体要求。《南昌市人民政府重大行政决策合法性审查办法》。构成犯罪的，移送司法机关依法追究法律责任。
总体而言，地方重大行政决策程序规定位阶普遍较低，难以对政府形成有效约束，此外，政府规章与行政规范性文件也不能作为法院审理行政案件的依据，很难通过司法审查强化其约束力。如《广州市重大行政决策程序规定》第16条第1款第6项规定：决策起草部门应当充分考虑、采纳听证代表的合理意见。
作者简介：王万华，中国政法大学法学院教授，博士生导师。其次，追责情形等应当细化的内容没有细化，致追责具有很大随意性和不确定性。
[25] Her wig C. H. Hofmann, Jens-Peter Schneider and Jacques Ziller edited: ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure,2014 Version for online publication, Http:∥www. Reneual. Eu., visited in Sep.10,2014. [26]王万华：《法治政府建设的地方程序立法推进》，载于《法学杂志》2015年第8期。经评估认为重大行政决策事项存在较高风险的，可以做出决策，但是应当采取有效的风险防范、化解措施后再执行。
第三方专业机构在决策中的作用是接受委托承担决策中专业性工作，包括起草决策方案草案，开展对政策方案草案的民意调查，接受委托开展决策社会风险评估、决策实施效果评估等。由此可知，在地方层面，有关重大行政决策的规定位阶较低（立法位阶数量对比情况参见图3）。自2004年《纲要》开始普遍性重大行政决策法治化推进以来，已历经十余年立法与实践进程，在已有地方立法基础上启动的中央立法应当如何定位方能更好契合当前的法治政府建设需要？基于地方重大行政决策程序立法之现状，先地方、后中央路径下的中央立法应当回应建构普遍性重大行政决策程序立法的现实需求，充分吸收地方立法经验，注重制度可操作性，成为重大行政决策程序基本法，避免中央立法因内容概括、原则成为地方立法的补充法。2010年之前出台的规定，多数较为笼统、简单地规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定条款。
国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式直接影响了地方重大行政决策程序立法，地方立法从立法架构到制度构建所呈现出的种种特点，都与立法所处的阶段有着直接关联，这是我们分析地方重大行政决策程序立法时遵循的基本观察视角。[15]专家论证结论对决策者决策并无强制约束效力，目前立法规定了两种情形：一种是将专家论证的结果作为做出决策的重要参考，如《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》。
图5：重大行政决策规定生效时间统计图[9] 2004年发布的《纲要》将建立健全科学民主决策机制作为县级以上地方各级人民 政府制定重大行政决策相关规定的依据和指南。苏州市针对实践中普遍存在的重大行政决策事项确定难问题于2013年修法时在立法中不正面列举具体事项，而是采用目录制管理机制，辅之以重大行政决策网上运行系统，由决策部门自行报送年度重大行政决策目录，通过完善实施机制来解决规范层面的问题。
地方立法关于风险评估的规定主要包括评估主体、评估内容、评估程序、评估结果及对决策的影响等内容。山西规定决策承办部门应当对合法性审查意见进行认真研究，根据合法性审查意见对决策方案作相应修改。
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